重心下移后的社區治理悖論

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改革開放四十多年來，我國城市社區治理出現了社會自主發展、基層事務復雜化、社區居民訴求多樣化等變化趨勢。順應這一發展趨勢，社區開始承擔更多的管理與服務職責，治理重心下移成為了我國社會治理體系的主要變革方向。治理重心的下移過程同時也是國家力量不斷以行政邏輯改造社區的過程，盡管其本意在于增強公共服務的可獲得性、提升基層解決社會矛盾的能力，但在實踐中卻將社區逐漸變成了政府各部門交辦任務的執行載體，加重了社區層級的負擔，反而造成了社區—居民間紐帶關系的減弱與社區治理效能的降低，形成了學界對于“社區組織行政化”的擔憂。具體表現為如下三個方面：

首先，治理重心下移存在權責不一致的現象。一些下沉至社區的事項超出了基層的承擔能力，造成社區“小馬拉大車”。正所謂“上面千條線，下面一根針”，城市化發展過程中土地投機性開發、交通擁堵、人口膨脹、環境污染、教育及醫療衛生供給不足等各類城市病問題日益凸顯，這些問題或多或少要落到社區層面解決。在實際工作中，各部門權責交叉，甚至將一些政策性強、需要執法權的工作下沉至基層，由于缺乏統一明確的治理主體，往往導致社區治理上的權責不一，社區工作人員經常出現“想管又沒有職權，只能以勸解、建議為主”的情況，大大增加了社區的工作難度。與此同時，社區也存在著“事務下沉，但責任沒有下沉”的情況，當面臨居民提出的訴求，特別是需要協調上級多部門才能解決的問題時，又會出現各部門“踢皮球”、無人出面負責的窘境。由于社區相較于行政系統內的條塊部門處于弱勢地位，這使得社區工作者在應對居民提出的訴求時，常常有“無能為力”的感覺。

其次，治理重心下移加重了社區層級對上負責的傾向，疏忽了為民服務的本職工作。社區承擔著大量來自上級部門的常規性或非常規性工作，在條塊體制下，部門間的權力分割使得各部門想方設法尋找基層管理單元作為執行工作的“抓手”，將各條線的業務都下派至最基層的社區，從而加重了社區居委會、工作站的任務負擔。加之社區工作本身就具有很強的任務導向，群眾的需求很難進入議事日程，致使社區工作人員缺少時間和精力聚焦于居民服務上，削弱了社區與居民間的聯系。

任務、職權、資源的下沉往往還伴隨著頻繁的檢查與考核。對于社區工作而言，無論是人力、財力、獎懲措施，抑或是執行任務所需要的職能配合，都高度依賴于自上而下的資源輸送，這也使得社區相較于解決群眾關心的問題，更在意的是貫徹落實上級政府的想法與政策，導致社區作為最接近居民生活、最了解居民訴求的公共部門，反而卻出現了居民訴求與社區工作重點之間的“錯配”。

最后，治理重心下移強化了行政力量對社區事務的包攬，誘發了居民的“看客心態”和對社區居民自治的替代效應。當前的治理重心下移仍然主要表現為重政府行為、輕多方參與，基層政府通過行政命令下派的方式將治理工作以任務的形式派發到社區層級，并配合以各種考評、問責措施督促社區執行。這就造成了一方面基層干部和社區工作者事無巨細、承擔了主要的社會治理任務，另一方面社區居民產生了“有事找政府、有事找社區”的心態，理性地失去參與的意愿和動機。

多方面的問題相結合，共同造成了重心下移后的社區治理悖論：一方面城鎮化、現代化帶來的社會治理需求激增，需要政府不斷將行政管理資源下沉，通過網格化、信息化以及將更多的人力、財力投入到社區層面，來解決社會問題，回應民眾訴求；但另一方面，大量的自上而下的行政職責與任務分派擠占了基層工作者的時間與精力，強化了社區治理中對上負責的邏輯，削弱了回應民眾需求的能力與意愿，反而使得社會需求無法得到滿足。中國城市社區治理出現了組織結構碎片化、工作流程過度行政化、治理效果內卷化的困境，導致了社會治理效能的降低。

如何在維持社會治理的重心下沉，使得各項社會管理和服務職能有效貫徹落實的同時，又能實現社區與居民間的良好協作與溝通，對居民的訴求進行響應與解決？這是中國城市社區治理體系創新所要解決的關鍵問題，也是如何處理國家意志與社會需求之間張力的核心議題。

（作者分別為北京大學政府管理學院院長、教授，北京大學政府管理學院博士后）

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