【全球快播報】中美跨境審計監管：如何“求同存異”

肖土盛、陳運森/文近日，中國證監會、財政部與美國公眾公司會計監督委員會（PCAOB）簽署審計監管合作協議，將于近期啟動相關合作事項，這標志著中美雙方監管機構為解決審計監管合作這一共同關切問題邁出了重要一步。

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依法推進跨境審計監管合作，在遵守雙方法律前提下實現各自監管需要，對于提高會計師事務所執業質量、保護投資者合法權益具有重要意義，也有助于為企業依法依規開展跨境上市活動營造良好的監管環境，對于兩國資本市場、上市公司和全球投資者均產生積極影響。

破解中概股信任危機

2004年后，中國互聯網行業進入崛起和急速擴張時期，大批互聯網企業赴美國上市。然而，2010年底起，多家中概股公司在美國市場被揭發出現財務造假、數據不實等違規行為，引發中概股集體信任危機。

由于我國進入證券市場較晚，證券法域外效力、監管體系、執法權規定均存在改進空間，中概股VIE架構尚處于管理的真空地帶中，存在一定的歷史遺留問題和不法因素，具有較大不確定性和風險性。而此次中概股信任危機再次將這一懸而未決的問題提上議事日程，為此中美雙方開展了一系列磋商。

2011年5月，第三輪中美戰略與經濟對話中，跨境審計監管合作被首次列入經濟對話聯合成果情況說明。同年7月，PCAOB和美國證券交易委員會（SEC）赴京與中國證監會、財政部進行會談，雙方分別介紹了本國審計監管的有關制度和程序，并就如何加強跨境審計監管合作交換了看法。同年9月，中國證監會、財政部與PCAOB簽訂了美方來華觀察中方就會計師事務所質量控制檢查的協議。

2013年5月，中國證監會、財政部與PCAOB簽署《中美執法合作備忘錄》，正式開展中美會計審計跨境執法合作，針對已被SEC立案調查和執法的案件，PCAOB可以向中國證監會和中國財政部提出要求，在一定范圍內、履行相關程序后，中方能夠為美方提供相應的會計底稿。同年7月，中國證監會表示已經完成了一家在美中概股公司的會計底稿整理工作并履行完相關程序，已經準備向SEC、PCAOB提供底稿，標志著中美審計監管合作邁出了實質性的一步。

2015年9月，中美雙方初步商定，將以底稿“出境”的方式，通過試點探索積極有效的日常監管合作方式。

2021年8月，美國SEC就中國企業赴美上市信息披露提出新要求，隨后中國證監會對企業上市、跨境監管以及金融開放等市場關注焦點做出回應，并表示兩國監管部門應當繼續秉持相互尊重、合作共贏的精神，就中概股監管問題加強溝通，找到妥善解決辦法，為市場營造良好的政策預期和制度環境。

中方一直秉持積極友好的態度推動雙方審計監管合作，但受多方因素影響以及在關鍵問題上雙方仍存在未能解決的分歧。

首先，雙方在跨境監管理念和原則上存在分歧。美國證券監管機構一直主張依據其國內法入境開展獨立自主的執法活動，并檢查中國會計師事務所；而中國方面出于主權安全考慮，主張美國需依賴中國證券監管機構監管執法，或由雙方協商共同開展聯合檢查。

其次，雙方在審計工作底稿保密性上存在差異。2002年，安然事件后出臺的美國《薩班斯－奧克斯利法案》規定，PCAOB必須取得會計師事務所的審計底稿，參與日常現場監管。

但是，審計工作底稿通常含有非公開的敏感信息，尤其是在美國上市的中國公司多為大型國企或互聯網公司，其數據資產不僅與商業機密、經濟利益有關，甚至關乎國家安全。因此，《證券法》規定在符合安全保密規定的前提下，需要以有關主管部門批準為前提，或者通過監管合作的渠道交換，才可以提供審計底稿。

而本次中美監管機構簽署的合作協議，是雙方監管機構在遵守各自國內法律法規的基礎上，按照對等互利原則形成的合作框架。據中國證監會信息顯示，合作協議體現三方面重要內容。

一是確立對等原則。協議條款對雙方具有同等約束力。二是明確合作范圍。合作協議范圍包括協助對方開展對相關事務所的檢查和調查。其中，中方提供協助的范圍也涉及部分為中概股提供審計服務、且審計底稿存放在內地的香港事務所。三是明確協作方式。雙方將提前就檢查和調查活動計劃進行溝通協調，美方須通過中方監管部門獲取審計底稿等文件，在中方參與和協助下對會計師事務所相關人員開展訪談和問詢。

筆者認為，此次協議在尊重中美國家主權的基礎上，明確了審計監管的直接對象以及檢查范圍，明確了審計提高的主要功能并依法保護敏感信息，協調雙方利益，為企業跨境上市活動提供良好的國際監管環境，符合市場的期盼和預期。

暢通跨境融資渠道

隨著資本市場開放的深入推進，跨境資本市場的會計監管需求日益增長，其涉及主體廣泛，需要多方達成統一的標準而開展工作，這是全球資本市場發展的客觀要求。

作為世界上最大的兩個經濟體，此次中美雙方跨境審計監管合作的達成，不僅能夠緩釋中概股自美退市的風險，而且對資本市場穩定發展具有重要意義，為后續雙方開展跨境審計監管合作奠定了基礎。此次協議的簽訂將會對各主體產生良好的影響：

第一，提高會計師事務所執業質量。此次審計監管的直接對象是會計師事務所，審計風險轉移到會計師事務所中，有利于提高會計師事務所的責任意識，督促事務所事前加強對企業內外部信息的了解，嚴格落實規則制度章程，保持執業過程中自身獨立性，從而提高執業質量，保證審計信息披露的真實性、完整性。

第二，振奮中概股資本市場。合作協議標志著中概股退市風險大幅降低，對中概股估值有一定提振作用，尤其是對于部分底稿敏感型公司。同時簽訂合作協議符合市場預期，體現我國全方位深層次開放的格局，健康良好的市場環境與國際監管環境有望出現，為企業開展跨境上市活動創造穩定的政策逾期，一定程度上提高了中國公司赴美上市的可能性，促進有效利用國外資本市場融資，保護投資者合法權益。

第三，保障我國經濟安全。合作協議明確了敏感信息的處理和使用以及特定數據保護等事項，為保護相關信息安全提供了可行路徑。目前，我國赴美上市企業多為科技型企業，跨境數據流動頻繁，合作協議簽署有利于我國深入參與跨境數據流動，助力構建符合我國利益的數據治理模式，在隱私與監管中尋求平衡。

如何求同存異

中美資本市場在法律體系、治理體制、準則制度等多方面存在顯著差異，為進一步推動中美跨境審計監管合作，筆者從以下幾方面提出相關建議：

第一，持續強化上市審批力度。需從源頭出發，在中概股跨境上市之前，我國相關機構加強對其財務狀況、經營風險、股權架構、業務范圍等相關信息進行核實調查、分類備案，判斷其是否達到上市標準，同時對其會計師事務所進行相關質詢，完善上市相關保密和檔案管理規定，確保審計程序和審計底稿規范。

同時，對涉及跨境數據流動的擬上市中概股，需要對潛在的數據安全風險進行重點審查，將數據安全視為底線和紅線。中國企業赴境外上市之后，對其境內日常運營的合法性和合規性也要加強監管。

第二，持續完善我國境外監管制度。我國新修訂的《證券法》雖然增加了“域外管轄”的有關規定，但其適用的界限比較模糊，缺乏具體的操作執行標準，難以有效打擊中概股跨境欺詐行為。因此應盡快搭建補充對于中概股的具體認定標準以及相關機構的執行范圍，確保及時受理涉外證券案件，提高科技監管水平，進行實時監控，打破審計信息壁壘，保護投資者利益。

另外，還應完善境內證券市場的法治化建設，除卻《證券法》之外，網絡安全法規、公司法、刑法等法規也應進行補充修訂，規范企業與會計師事務所日常運營行為，并提高企業違法跨境活動的懲處力度，追究相關責任人員的法律責任。

第三，堅持聯合檢查為主要開展形式。雙方事前就檢查內容和檢查方式進行協商溝通，確立相應的保密機制，各自對各自監管范圍內的會計師事務所展開聯合檢查，建立等效認定制度；既能夠充分照顧雙方利益訴求，又能夠保障雙方信息安全，同時所獲得的證據材料可以作為本國司法訴訟的呈堂證供，推進雙方進行合規檢查。另外，根據審計工作底稿性質和內容進行歸類，明確事務所提供底稿的范圍以及審批流程。

綜上，合作協議的簽署對于推動保留中概股在美上市、維護國家經濟安全、促進資本在全球范圍內流動具有重要作用，為后續中美審計監管合作活動的正常開展具有重要參考價值，不過其關鍵還在于能否在滿足雙方監管訴求的基礎上順利落地執行，同時在執行過程中堅持保證我國根本利益的基礎上達到多方共贏。

（肖土盛和陳運森系中央財經大學會計學院教授；禚奕麟對此文亦有貢獻）

關鍵詞： 中美跨境審計監管如何求同存異 會計師事務所